禹治水，疏通中原九条河流，使洪水不再泛滥。开拓九洲土地，使九洲都适合人民居住。每个洲都修一条直通朝廷的通道，使九洲连成一片。禹还开发口岸，人工造渠，使几大河流相通，舟船从口岸出发，可到达任何一个洲。九洲四通八达，舟船遍行天下。流民开始返回中原，并在中原定居，一时间中原人口剧增。
人口多了，就容易出现问题，如何管理好九洲就成为朝廷的头等大事。帝舜召开各部门长官的殿前会议，研究解决各州的管理问题。皋陶为司法长官，帝舜令皋陶先表述一下自己的见解。皋陶说：应该推广道德教化，让人民知廉耻。达到互帮互助，就能化解人民之间的矛盾。我们的官员也要行为谨慎以身作则，在人民中做表率作用。要了解人民的疾苦，能帮助解决的，就要及时解决。一时半会解决不了的，要安抚民众，要让人民知道，朝廷关心他们的事。
主管教化的长官叫契，他说：应该广普的施行五伦教育，五伦不顺，人民不相亲相爱，就会破坏了社会秩序，产生社会矛盾。时间长了，就会出大问题。抓五伦教育迫在眉睫，应该抓紧。使上至高祖下至玄孙的同族人亲厚稳定，社会才会稳定。
伯夷主管祭祀，他说：应该教化那些在九洲安居的流民敬天地，祭鬼神，要叫他们有敬畏之心，知道什么叫害怕。在庄严肃穆的祭祀活动中，接受礼的洗礼，这样他们就会尊崇礼教，不会胡做非为了。
帝舜对禹说：你也表达一下你的看法。
禹说：以上几位长官讲的都很好，对这些新住民实施教化很有必要。要他们懂得，什么事是可以做的，什么事是不可以做，通过长期教化，他们的行为就会慢慢的符合礼法。但做为一个国家，最重要的是国家安全，应该制定一些规矩，来限制这些新居民的活动范围。
帝舜说：禹讲到根本，只有国家安全了，人民才能幸福。这个规矩就由禹去制定。国家安全，人民才能安全。
帝舜令禹制定国家的安全措施，禹把天子居住的国都，向外延伸至方圆五百里，做为天子的纳税区，主要征缴各类谷物。土地归天子所有，区域名称叫甸服，是为天子服务的区域。以甸服为方圆，向外放射性延伸五百里，区域名称叫侯服，这个区域主要安排卿大夫的官邸，小的封国，还有四方诸侯的封地。侯服区域主要是为卿大夫和诸侯服务的区域。以侯服区域为方圆，向外放射性延伸五百里为绥服。绥服区域主要安置新居民，各方涌入的流民。是天子安抚的区域，要接受天子教化，逐步施行礼法。在绥服区天子驻扎军队，由武装警戒保卫都城，保卫天子。绥服外五百里为要服，居住在这一区域的多是蛮夷之人，服从天子，且受天子约束的少数民族。要服外五百里为荒服，这个地区驻有军队，为天子戍边。人民可以随意居住，不受限制。
禹把国土划分为五个区域，天子居住核心区域，其次是卿大夫诸侯区域，使天子居住在层层保护之中。这个布局很合理，得到了帝舜和卿大夫诸侯的一致赞赏，皋陶说：这个布局好就好在天子居住在核心区，对一些身份不明确的人，能很好的防范。把新居民与各方涌入的流民统一安置在绥服区，便于对他们安抚与教化。能随时掌握他们的动态。绥服区域居住的人口多，身份复杂，应该设一个部门加强管理，在新居民之中挑选有品德的人员任职，更便于管理。
帝舜说：这个办法好，叫他们自治，国家派一两个人做监管，具体的工作叫他们自己人管自己人。但这些人多是流民，能有什么有德行的人。
皋陶说：这些都是比较低级的官吏，不需要德望太高的贤德人士，只要具备行事的九种品德，就能胜任。我说一说这九种品德：宽厚而又威严，温和而又坚定，诚实而又恭敬，有才能而又小心谨慎，善良而又刚毅，正直而又和气，平易而又有棱角，果断而又讲求实效，强有力而又讲道理，这就是九德。只要具备六德就可以任用。
帝舜说：好了，绥服区域的官员就由皋陶去选拔安排。
皋陶不辱使命，选拔任用一批有品德的官吏，使绥服区域的新居民有了秩序，接受天子的安抚教化，逐渐遵守礼法，成为天子的子民。