汉初平四年（公元193年），长安未央宫的暖阁内，炭火驱散着窗外渗入的寒意，却驱不散帝国君臣心头那交织着喜悦与凝重的复杂心绪。帝国西陲——凉州的详细战报与善后奏陈，终于由荀攸遣快马送达，呈至天子刘协的案头。
刘协仔细翻阅着荀攸那字迹工整、条理清晰的汇报，脸上时而露出欣慰，时而眉头微蹙。
待全部看完，他轻轻将绢帛合上，目光扫过被召来的郭嘉、贾诩、鲁肃，以及侍立学习的诸葛亮，沉声道：“公达的捷报与善后之策到了，诸卿且先一观。”
内侍将奏报传递给众臣传阅。郭嘉看得最快，狭长的眼眸中精光闪动；贾诩则一如既往地沉静，仿佛一切尽在掌握；鲁肃看得最为仔细，不时微微颔首；诸葛亮亦是全神贯注，不肯放过任何细节。
奏报中详述了凉州目前的局势与兵力分布：
黄忠在平定韩遂、宋建及扫荡诸多负隅顽抗的豪强后，收编其部众，如今麾下兵力已达五万，成为稳定凉州核心区域的中坚力量。
马超、马腾父子进军神速，一路西进，沿途兼并以战养战，部众已膨胀至三万，兵锋直抵敦煌，威震西域门户。
马岱镇守天水要冲，拥兵一万；荀攸与樊稠坐镇安定，兵力一万；北地郡亦有驻军，由庞德统领五千精锐。
此外，清点各处缴获，所得粮草共计一百万石。这个数字让刘协微微一怔，凉州十郡之地，历经多年战乱，民生凋敝竟至如斯，积存粮草仅此数目，可见地方治理之困窘，百姓负担之沉重。
目前凉州在册人口约二十二万，若算上尚未完全编户的流民、归附羌胡等，总计约二十六万人。
缴获的耕牛、羊群、战马等物资数量可观，荀攸在奏报末尾着重提出，凉州新定，百废待兴，民族杂处，亟需一位能臣担任州牧，总揽民政，安抚地方，恢复生产。
“凉州初步平定，公达居中调度，黄忠、马腾等将士用命，功不可没。”刘协待众人看完，率先定下基调，“然，正如公达所言，治理之难，尤胜征战。这州牧人选，关乎西陲长久安定，诸卿可有良策？”
王允略一沉吟，率先开口：“陛下，凉州情形复杂，羌汉杂居，豪强虽经打击，势力犹存，且地处丝绸之路要冲，非德才兼备、熟悉边事、又能调和各方者不能胜任。臣闻故太仆韦端，乃京兆名士，素有干才，颇有声望。以其为凉州牧，或可迅速稳定局势，安抚地方。”
刘协闻言，脑海中立刻调取了关于韦端的信息。此人家世显赫，确为一时之选，善于平衡，名声能力俱佳，历史上也是他担任的凉州牧，调和过马超和韩遂，然而，凉州不仅是边陲，更是未来经营西域、获取战马及各类资源的重地，若全权交由一位与世家大族之人……
他旋即又想到了另一人——已故名将张奂之子张猛。张奂一生清廉，不附权贵，晚年潦倒以致教书为生，其子张猛继承父志，历史评价极高，是真心为民的廉吏，与那些表面仁义、背后盘剥的世家子弟截然不同。若用张猛，只可惜，张猛如今资历尚浅，年纪太轻，骤然擢升为州牧，恐难服众，也难以应对凉州盘根错节的复杂局面。
权衡片刻，刘协心中已有决断：“司徒所言有理。韦端确是目前最合适的人选。便以韦端为凉州牧，总揽民政，安抚羌胡，恢复生产。另，擢升张猛为凉州别驾，作为韦端副手，使其深入地方，体察民情，历练才干。有韦端坐镇大局，张猛施政惠民，相辅相成，或可收奇效。”
众人皆以为然，这未来凉州牧的接替人或许就是这张猛，年纪轻轻就是一州之地二把手。
“接下来是兵马安排。”刘协将话题转向更敏感的军队部署，“黄忠拥兵五万，马腾父子亦有三万部曲，虽是为平定凉州所需，然长期维持如此庞大的兵力，于凉州民力是极大负担，亦需妥善安置，以免尾大不掉。”
郭嘉眼中闪过一丝了然，接口道：“陛下所虑极是。嘉以为，可暂封黄忠为‘镇凉将军’，率其四万本部兵马，重点驻守凉州边境等关键关隘要郡，震慑不臣，保境安民。其余内部郡县，无需驻扎大军，仅保留少量府兵协助郡守维持地方即可。”
他顿了顿，继续道：“至于马腾所部，若骤然削其兵权，定然新生怨恨，既其已打至敦煌，可封马腾为丝绸镇守使，令其率一万精锐，镇守西域门户。其余两万部曲以及镇守天水的一万部曲……”郭嘉微微一笑，献上分化之策，“可令其子马超、从子马岱，分别统领返京。如此，马腾主力由其子侄率领，名为荣归，实为陛下的信任，马腾亦难有怨言。同时，命赵云将军携其麾下并部分凉州归附精锐，合计约两万兵马，一同凯旋。如此，凉州驻军可精简至黄忠四万、马腾一万合计五万，压力大减。”
刘协听得连连点头，郭嘉此策可谓一举数得。既保留了必要的边防力量，又削弱了地方军阀的潜在威胁，尤其是对马腾势力的分解，手段高明。
“奉孝之策甚善！”刘协抚掌道，“便依此办理。即刻拟旨，犒赏凉州有功将士，黄忠、马腾征战有功，各晋封乡侯，食邑三百户！黄忠即任镇凉将军掌管凉州军务，马腾为丝绸镇守使，樊稠、庞德为黄忠副将，助其快速平定凉州境内匪患，马超、马岱、赵云、荀攸等将，统兵返京，另有重用！”
他心中默算，马超带回两万，马岱带回一万，赵云带回两万，如此一来，朝廷便增加了五万精锐！
就在这时，一直沉默的老将皇甫嵩忽然开口，声音洪亮：“陛下，老臣凉州安定人，对此地略知一二。凉州虽地广人稀，贫瘠多战，然亦有其得天独厚之处。北地郡有卢水胡的大片优质草场，张掖郡、武威郡交界处，更有大汉所设、规模宏大的皇家马场——山丹马场！此地水草丰美，极宜养马，若能恢复，可为朝廷提供源源不断的优质战马！”
刘协闻言，眼中顿时爆发出惊喜的光芒，他之前竟未特别关注此事。
鲁肃适时接口，声音平稳却带着不容置疑的份量：“皇甫将军所言极是。此外，凉州诸郡，还曾设有大量的铁官、盐官。陇西、武威等地铁矿储量颇丰，酒泉、北地等郡内盐池星罗棋布。如今朝廷既定凉州，这些官营作坊需即刻接手，恢复生产。依臣之见，日后或可再增设一‘煤官’，专司勘探、开采大汉境内可能存在的煤炭（此刻天子已经改叫煤炭）资源。”
他稍作停顿，继续列举，如数家珍：“酒泉郡还盛产美玉，可为宫廷用器，亦可贸易西域；陇西郡及周边山地，则出产党参、当归等珍贵药材，价值不菲。各地草场除养马外，亦可用以放牧牛羊，获取皮革、肉食。然，凉州最大之弊，在于粮食产出极低，寻常年景，一亩（约666平方米）能收100-120斤粮谷已属不易，此乃制约其发展的关键。”
刘协越听越是心惊，随即转为狂喜。这凉州哪里是贫瘠之地，分明是一座尚未完全开发的宝藏！战马、铁矿、食盐、煤炭、玉石、药材、皮革……几乎囊括了军事、民生、财政所需的多种重要资源！只要解决粮食问题，凉州将成为帝国强盛的重要支点。
“妙极！妙极！”刘协忍不住起身，在御案前踱步，“朕只道凉州苦寒，却不知遍地是宝！尔等今日之功，不亚于前线破敌！”
他迅速冷静下来，思路清晰地下达一连串指令：
“传朕旨意：一、即刻恢复山丹皇家马场，同时增设卢水胡皇家马场，由少府与大司农共同派员接管，精心经营，全力培育战马。即日起，凉州除皇家马场外，严禁民间及各部私自圈养战马，现有私马，由朝廷按市价统一收购，违令者以资敌论处！”
“二、凉州所产牛羊皮革、药材、玉石等，由朝廷设立专司，统一定价收购，禁止私下贩运出州，以确保利归朝廷，惠及地方。”
“三、鉴于凉州粮食产量低下，百姓困苦，特旨：凉州全境，自此年起，赋税按三十税一征收！并鼓励垦荒，凡凉州在籍之民，每户可按丁口，额外开垦十亩荒地（按新制一亩666平方米计算），所垦之地，前五年免征税赋！”
“四、着凉州牧韦端、别驾张猛，大力推广曲辕犁，指导百姓积肥施肥，兴修水利，务必使凉州粮产，在三年内，达到亩产150斤之目标！”
刘协目光炯炯，望向西方，仿佛穿透宫墙，看到了那片广袤而充满希望的土地。“凉州，将不再是大汉的负担，而是朕，乃至整个帝国未来的瑰宝！”
“臣等遵旨！”郭嘉、贾诩、鲁肃等人齐声应诺。诸葛亮看着陛下在这纷繁复杂的局势中，迅速厘清头绪，做出如此周全的民政部署，眼中充满了敬佩与跃跃欲试。