东汉建武年间，刘秀裁撤了全国90%的官僚，全国三分之一的县根本没有县令。至于盐铁官营、平准均输、冶铁铸币，刘秀确实没有明确废黜，这些衙门却根本无人办公。
赤眉军在中原大地四处游荡的时候，官家豪强也在欢呼雀跃，谁能在纷纷乱世组织一支强有力的军队，谁就是帝国未来的主人。赤眉军流窜到南阳地区，当地官家豪强立刻表示热烈欢迎，并为流民提供了最需要的物品—粮食（吃不饱，只能凑合活下去）。当然，官家豪强也毫无悬念地取得了起义军领导权，自此，他们在史籍上有了一个新名字—“豪强军阀”。
优雅的中国古文这样描述类似的场景：“秦失其鹿，天下共逐之。”直白的翻译只需要四个字：天下大乱。
豪强军阀就是传说中的土匪，从王莽被杀到汉光武帝刘秀建立东汉，中原大地先后出现了十一个皇帝。很难分清这些人哪个是真的皇帝，哪个是真的土匪，或者，皇帝本就是土匪，土匪当大了就成了皇帝。
新制度经济学代表人物诺斯曾经比较过国家与土匪。他认为，国家和土匪本质上是一样的，大家都以暴力为基础进行抢劫，土匪抢钱，有去无回；国家抢钱，有去有回。
土匪也可变成国家，只要能保护黎民百姓不让别的土匪抢劫……要成为最牛的土匪，就得有最多的钱，有钱才能招兵买马、铸造刀枪、打败其他土匪。
所以，各路土匪都想让自己更有钱。
如果没有钱，也可以自己造。
王莽死后，南阳的刘伯升和蜀地的公孙述领导着最大的两伙土匪，他们几乎同时推出了自己的货币制度—“铁钱”，这也是中国货币史上第一次出现铁质货币。
铁钱，顾名思义就是用铁铸造的钱。
在金属货币时代，货币实际价值必须与面值相当，否则不但会引起物价暴涨，甚至有可能让经济退回到实物交换时代。
铁钱，就起到了最坏的作用。
铁钱根本就不是钱，铁也根本不值钱。刘伯升、公孙述在自己的领地上以铁钱向百姓换取各种战略物资，不接受铁钱的人将被处死。一般黎民拿到铁钱之后并不能用于交换，南阳和蜀地偌大的地盘，能用铁钱的只有他们两个人。铸造铁钱，是典型的“有借无还”的土匪行为，鬼知道你什么时候被打跑，留下来的这些铁钱能不能继续使用。
刘伯升、公孙述都是有去无回的土匪，只拿钱，不办事。东汉的创立者刘秀不一样，他是那种“有去有回”的土匪，也没有铸造铁钱。
至于刘秀没有铸造铁钱的原因，很搞笑，不是不想铸钱，实在是没有足够的实力逼迫人们用铁钱。
刘秀的地盘实在是太小，只局限于洛阳一隅，如果强行推行铁钱，恐怕连这块地方都守不住。刘伯升推出铁钱之后，刘秀也想铸造铁质货币，手下谋臣邓禹曾劝谏刘秀：“将军想图一时之利，还是图万世之利？铸造铁钱只能图一时之利，您不能以一时之利坏了万世之利。”
不能铸造铁钱，又造不起铜钱，刘秀只能放任民间私铸货币。”
尽管私铸货币重量可能轻些，但与土匪的铁钱相比，还是私铸更靠谱。因为，民间交易向来不承认铁钱，要想让钱花出去，起码得是铜币。在刘秀管辖的地方，谁有足够的财富，谁就可以私铸货币，绝对无人追究。
相对优秀的货币制度之下，洛阳一带成为西汉末年商品和粮食集散地，刘秀也把辖地逐步扩充到了河北、山东。这里要说，刘秀控制河北、山东，不是因为自己实力增强，而是因为这两个地方受灾最重、流民最多，谁也不想沾手。
洪水不辨穷富，也分不清黎民百姓和官家豪强，滔天巨浪让所有财富都化为乌有。
当洪水退去，官家豪强已经消失得无影无踪，留下了大片无主土地，也留下了“重连”、“铁胫”、“大枪”、“上江”、“青犊”等五十多支赤眉军。
这些队伍的名字听起来还蛮威武，其实，他们只是无家可归的流民。或者说，真实的赤眉军根本不是军队，大多数情况下是全家扶老携幼一起出动，官军只需要几百人就能打跑上千、上万甚至是十几万的赤眉军。王莽的军队之所以败给赤眉军，是因为赤眉军的流窜目标不是作战，而是吃饱肚子。黎民就是赤眉，赤眉就是黎民，王莽既然不可能杀尽天下黎民，当然也就消灭不了赤眉军。
刘秀对付赤眉军的方法颇有空手套白狼的感觉，他向这些流民队伍宣布：自己将把山东、河北的无主土地分配给赤眉军战士，每家可以得到土地七十亩。对纯粹的流民而言，刘秀的实力还是比较强大的，在一定程度上可以抗衡其他土匪。
有了土地，谁也不愿意四处流窜作案。结果，刘秀不但获得了一个稳固的根据地，还从流民中选拔强壮男丁充实了自己的军队。
随着实力不断提升，公元25年刘秀称帝，改元“建武”。
刘秀本人就是官家豪强，自然知道官府盘剥小农的种种伎俩。正是因为看到封建官僚体系对西汉帝国的危害，刘秀才推出了史无前例的封建官僚制度—既然封建官僚危及统治，就干脆尽量不要官僚好了。
西汉地位最高的官僚是“三公”—司徒、司马和御史大夫，刘秀虽然也设置了“三公”，给“三公”年俸万石的待遇，但是，东汉“三公”没有任何实权，所有实权都交给皇宫内朝的“尚书台”。如果硬套级别，“尚书台”最高领导大概相当于正处级，年俸不过六百石。建武年间，“云台二十八将”①之一的李挺担任司徒，由于没有事情做，李挺愤然请假一年。对此，刘秀非常高兴，马上准假，并赐给李挺黄金，让他在家安心养病。
这种“高位虚权”、“实权低位”的制度让所有官僚都非常难受，高位之官员没有实权，实权官员品级又实在太低，大家捞钱的难度都大大提高。